Mediación y justicia contencioso-tributaria en Ecuador: límites jurídicos,
transigibilidad de la obligación tributaria y diseño de un modelo de solución
consensuada de controversias.
Mediation and tax litigation in Ecuador: legal limits, scope for settling tax obligations,
and design of a consensual dispute resolution model.
Mediação e justiça contencioso-tributária no Equador: limites jurídicos, transigibilidade
da obrigação tributária e desenho de um modelo de solução consensual de controvérsias.
Jonathan Eduardo López Poveda
Universidad Internacional del Ecuador
Ecuador
info@lopezygomez.com
https://orcid.org/0009-0009-7058-4279
Nathalie Fernanda Gómez Suárez
Universidad Internacional del Ecuador
Ecuador
gerencia@lopezygomez.com
https://orcid.org/0009-0002-2227-7599
Forma de citación en APA, séptima edición.
López, J; Gómez, N. (2026). Mediación y justicia contencioso-tributaria en Ecuador: límites jurídicos,
transigibilidad de la obligación tributaria y diseño de un modelo de solución consensuada de
controversias. Revista Ibero Research, 1(7), 970 - 1008.
Fecha
de
presentación:
01/10/2026
Fecha
de
aceptación:
04/10/2026
Fecha
de
publicación:
05/10/2026
970
Resumen
La solución consensuada de controversias tributarias exige compatibilizar la autonomía
del contribuyente con la legalidad y la protección del crédito público. El objetivo fue
delimitar la transigibilidad de la obligación tributaria en Ecuador y diseñar un modelo
articulado con la justicia contencioso-tributaria. Se desarrolló una investigación
cualitativa, jurídica, documental y propositiva, mediante interpretación sistemática de
normas, examen de jurisprudencia constitucional y comparación funcional con México
y Brasil; se incorporó una descripción secundaria de acuerdos y recaudación publicados
para 2022–marzo de 2025. El análisis distinguió la controversia sobre hechos y
aplicación concreta de conceptos indeterminados de la negociación inadmisible del
contenido general de la ley; identificó restricciones adicionales derivadas de la firmeza,
la cosa juzgada, la representación y el objeto del crédito. Se elaboraron una matriz de
transigibilidad y un modelo de seis fases, con controles de competencia, prueba,
consentimiento, motivación y cumplimiento. Se concluyó que la viabilidad del acuerdo
depende de una admisibilidad diferenciada y de la conservación de las vías de defensa
sobre cuestiones no acordadas. El modelo constituye una propuesta jurídica susceptible
de evaluación institucional, sin atribuirle eficacia empírica previamente demostrada.
Palabras clave: reserva de ley; crédito público; debido proceso; autocomposición;
seguridad jurídica.
971
Abstract
Consensual resolution of tax disputes requires reconciling taxpayer autonomy with
legality and protection of public revenue claims. This study aimed to delimit the scope
of tax settlements in Ecuador and design a model coordinated with tax litigation. A
qualitative, documentary and proposal-oriented legal study was conducted through
systematic statutory interpretation, examination of constitutional case law and
functional comparison with Mexico and Brazil; a secondary description of published
settlement and revenue figures for 2022–March 2025 was included. The analysis
distinguished disputes concerning facts and the concrete application of indeterminate
legal concepts from impermissible bargaining over the general meaning of legislation; it
identified additional restrictions arising from administrative finality, res judicata,
representation and the nature of the claim. A settlement eligibility matrix and a six-stage
model were developed, incorporating controls over authority, evidence, consent,
reasoning and compliance. The study concludes that viable settlements require
differentiated admissibility and preservation of remedies concerning unresolved issues.
The model is a legal proposal open to institutional evaluation, without claiming
previously demonstrated empirical effectiveness.
Keywords: statutory reservation; public revenue claims; due process; consensual
dispute resolution; legal certainty.
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Resumo
A solução consensual de controvérsias tributárias exige compatibilizar a autonomia do
contribuinte com a legalidade e a proteção do crédito público. O objetivo foi delimitar a
transigibilidade da obrigação tributária no Equador e formular um modelo articulado
com a justiça contencioso-tributária. Desenvolveu-se uma pesquisa qualitativa, jurídica,
documental e propositiva, mediante interpretação sistemática de normas, exame da
jurisprudência constitucional e comparação funcional com México e Brasil;
incorporou-se uma descrição secundária de acordos e arrecadação publicados para
2022–março de 2025. A análise distinguiu as controvérsias sobre fatos e aplicação
concreta de conceitos indeterminados da negociação inadmissível do conteúdo geral da
lei; identificou restrições adicionais decorrentes da definitividade administrativa, da
coisa julgada, da representação e do objeto do crédito. Elaboraram-se uma matriz de
transigibilidade e um modelo de seis fases, com controles de competência, prova,
consentimento, fundamentação e cumprimento. Concluiu-se que a viabilidade do acordo
depende de admissibilidade diferenciada e da preservação dos meios de defesa sobre
questões não acordadas. O modelo constitui uma proposta jurídica sujeita à avaliação
institucional, sem lhe atribuir eficácia empírica previamente demonstrada.
Palavras-chave: reserva legal; crédito público; devido processo; autocomposição;
segurança jurídica.
973
Introducción
La controversia tributaria enfrenta dos exigencias que deben realizarse
simultáneamente: obtener los recursos legalmente debidos y proteger a quienes soportan
el ejercicio de las potestades públicas. La existencia de una obligación fiscal no elimina
el derecho a discutir su determinación; tampoco la conveniencia de terminar un litigio
autoriza a sustituir la ley por preferencias particulares. En ese espacio se sitúa el
problema de la mediación tributaria ecuatoriana, cuyo fundamento debe construirse
desde la legalidad, la competencia y la tutela efectiva.
La Constitución de la República del Ecuador reconoce los métodos alternativos de
solución de conflictos en materias transigibles, mientras reserva a los órganos
competentes la creación y regulación de los tributos. Sus artículos 75, 76, 82, 173, 190,
226, 300 y 301 relacionan acceso a la justicia, defensa, seguridad jurídica, control de la
Administración y potestad fiscal. Su lectura conjunta impide identificar el interés
público exclusivamente con el mantenimiento de toda pretensión recaudatoria
inicialmente formulada (Asamblea Constituyente del Ecuador, 2008).
La Ley Orgánica para el Desarrollo Económico y Sostenibilidad Fiscal tras la Pandemia
COVID-19 incorporó en 2021 un régimen específico de transacción al Código
Tributario. Esta habilitación transformó el análisis: la cuestión principal dejó de ser la
admisibilidad abstracta de cualquier acuerdo y pasó a consistir en determinar quién
puede celebrarlo, sobre qué materias y con cuáles efectos. La mediación requiere, por
tanto, una explicación diferenciada según el estado jurídico de cada obligación
(Presidencia de la República del Ecuador, 2021a).
La distinción conceptual es decisiva. La mediación designa un procedimiento asistido
por un tercero neutral; la transacción expresa el acuerdo que resuelve una controversia
mediante concesiones jurídicamente admisibles. La justicia contencioso-tributaria, por
974
su parte, ejerce control jurisdiccional y decide los desacuerdos sometidos a su
competencia. Aunque estos instrumentos pueden articularse, sus funciones no son
intercambiables: el mediador no determina unilateralmente el tributo ni reemplaza al
tribunal competente (Congreso Nacional del Ecuador, 2006).
La doctrina ecuatoriana sobre solución alternativa de conflictos tributarios precede a la
reforma. Troya Jaramillo (2004) examinó la relación entre mecanismos alternativos,
legalidad, indisponibilidad y jurisdicción, principalmente desde el arbitraje y la
tributación internacional. Su aporte permite reconocer que la discusión tiene
antecedentes conceptuales; no constituye, sin embargo, habilitación suficiente para
trasladar al régimen interno actual cualquier mecanismo de decisión privada. Cada
modalidad requiere una base normativa y un objeto propios.
El estudio histórico de Romero Jarrín y Garza de la Vega (2023) distingue antecedentes
legislativos limitados de la incorporación más estable de la mediación tributaria. Esta
perspectiva evita presentar la reforma como un simple traslado de técnicas civiles al
derecho público. También permite separar las disposiciones transitorias adoptadas en
coyunturas fiscales de las reglas permanentes de solución de controversias, separación
necesaria para no atribuir vigencia indefinida a beneficios temporales.
El libro de López Poveda y Gómez Suárez (2026c) sitúa la voluntariedad, la neutralidad
y la confidencialidad entre los elementos organizadores de la mediación; reconoce,
además, que su aplicación tributaria depende de los límites del ordenamiento. Este
antecedente se utiliza para fundamentar la calidad del procedimiento consensual. El
presente estudio desarrolla una cuestión distinta: convertir esos límites en criterios
verificables de admisibilidad y conectarlos con los efectos administrativos y
jurisdiccionales del acuerdo.
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Las publicaciones de los mismos autores sobre procedimiento administrativo de
impugnación tributaria examinan motivación, defensa y acceso a las vías de control
(López Poveda & Gómez Suárez, 2026a, 2026b). Se integran como antecedentes del
problema de garantías, sin reproducir sus matrices ni sus recuentos jurisprudenciales. La
contribución buscada consiste en organizar la transición entre controversia, negociación,
acuerdo y litigio remanente, aspecto que requiere una unidad de análisis diferente de la
revisión general de actos administrativos.
La economía digital agrega problemas de identificación de operaciones y valoración de
información. López Poveda y Gómez Suárez (2026e) estudian los desafíos fiscales de
plataformas, intangibles y territorialidad; su pertinencia aquí se circunscribe a explicar
por qué algunas controversias exigen reconstrucción documental especializada. La
complejidad tecnológica puede justificar un diálogo técnico sobre hechos discutidos,
pero no constituye una excepción autónoma a la reserva de ley ni una autorización para
negociar tributos inexistentes.
El problema de investigación se formula de la siguiente manera: ¿cómo estructurar una
solución consensuada de controversias tributarias que aproveche los márgenes legales
de acuerdo, preserve el crédito público y garantice defensa efectiva antes, durante y
después del proceso contencioso? La pregunta presupone distinguir incertidumbre
probatoria, controversia interpretativa, firmeza administrativa y cosa juzgada; sin esa
separación, la admisión de solicitudes puede oscilar entre una restricción excesiva y una
disponibilidad fiscal jurídicamente injustificada.
La relevancia del estudio reside en construir criterios aplicables a decisiones concretas.
Una política de acuerdos necesita identificar el objeto que se modifica, la prueba que
justifica esa modificación y la competencia de quien la acepta. La sola invocación de
eficiencia resulta insuficiente: un procedimiento rápido puede producir un acuerdo
976
inválido, mientras un rechazo motivado puede proteger correctamente derechos y
recursos públicos. La evaluación debe considerar conjuntamente legalidad, acceso y
ejecución.
El objetivo general fue delimitar los límites jurídicos de la transigibilidad y diseñar un
modelo de solución consensuada para Ecuador. Se plantearon como objetivos
específicos sistematizar las materias admisibles, identificar garantías y efectos
procesales, contrastar experiencias comparadas y establecer fases y mecanismos de
control. La proposición orientadora sostiene que el acuerdo es jurídicamente sostenible
cuando la selección del objeto, la justificación probatoria y la coordinación procesal se
verifican de manera acumulativa, sin convertirlas en una presunción de eficacia
práctica.
Metodología
Se desarrolló una investigación cualitativa, jurídico-dogmática, documental y
propositiva, con apoyo descriptivo de datos secundarios. El objeto estuvo constituido
por las condiciones jurídicas de validez y funcionamiento de la solución consensuada,
no por las conductas de una muestra de contribuyentes. Se aplicaron interpretación
sistemática, análisis de especialidad normativa y comparación funcional; no se
realizaron entrevistas, encuestas, experimentos ni estimaciones de impacto causal sobre
recaudación o duración de litigios.
La consulta documental se cerró el 4 de octubre de 2026. Se examinaron fuentes
publicadas entre 2021 y esa fecha y se incluyeron normas anteriores indispensables,
junto con un antecedente doctrinal de 2004 por su relación directa con legalidad e
indisponibilidad. El intervalo identifica el alcance de la búsqueda, no una garantía de
exhaustividad del universo de publicaciones. Se distinguió la fecha de expedición de
cada instrumento de la fecha de su publicación o incorporación a un portal digital.
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La búsqueda se efectuó mediante consultas web en español e inglés, con combinaciones
de mediación tributaria, transacción tributaria, obligación tributaria, indisponibilidad,
tutela judicial efectiva, tax mediation, tax settlement y taxpayer rights. Se utilizaron
portales del SRI, la Corte Constitucional, la Asamblea Nacional, la Función Judicial,
revistas universitarias y editoriales académicas; para la comparación se consultaron
documentos de PRODECON y legislación brasileña. Las expresiones se combinaron
con nombres de autores y números de resoluciones o sentencias.
Se incluyeron documentos con autoría o procedencia institucional identificable, texto
accesible y conexión directa con el objeto estudiado. Se excluyeron resúmenes
comerciales como fundamento normativo, referencias con identificadores incompletos y
afirmaciones jurisprudenciales obtenidas únicamente de citas de terceros. Los artículos
de Ibero Research se seleccionaron por su relación con procedimiento, impugnación y
límites interpretativos; los libros se verificaron en el catálogo editorial y sus textos
digitales, evitando inferir contenido exclusivamente de las portadas.
La extracción jurídica se organizó en cinco campos: fuente y jerarquía, supuesto de
aplicación, contenido permitido, restricción y efecto procedimental. Las disposiciones
se contrastaron con el Código Tributario, la ley reformatoria de 2021, el Decreto
Ejecutivo 304 (Presidencia de la República del Ecuador, 2021b) y las resoluciones del
SRI (2022a, 2022b). La lectura conjunta permitió identificar reglas especiales, evitar la
utilización de compilaciones anteriores a la reforma como texto completo del régimen y
diferenciar normativa de propuestas doctrinales de modificación.
Se seleccionaron cuatro decisiones constitucionales por su utilidad para resolver
problemas delimitados: habilitación y suficiencia recaudatoria, motivación, competencia
en medidas personales y acceso temporal al recurso. Se registró el alcance de cada
decisión y se distinguió su regla directa de las inferencias empleadas en el diseño. No se
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atribuyó a una sentencia sobre casación histórica una regulación vigente de todos los
plazos, ni a una sentencia sobre cautelas la autorización de acuerdos tributarios
concretos.
El componente cuantitativo utilizó la tabla de acuerdos y recaudación de Romero Jarrín
y Garza de la Vega (2026), quienes identifican como origen un oficio del SRI. Se
trabajó con esa publicación como fuente secundaria, sin afirmar acceso al registro
administrativo original. Las cifras anuales de acuerdos y montos se transcribieron y se
calculó el cociente entre recaudación y acuerdos del mismo período; los cálculos y las
figuras se realizaron con Python y Matplotlib.
Se detectaron diferencias entre los totales y las clasificaciones de solicitudes de la
fuente; por ello se excluyeron los denominadores de ingreso, las tasas de éxito y las
comparaciones de pendientes. Se conservaron únicamente las cifras coherentes dentro
de la tabla de acuerdos y recaudación. Enero–marzo de 2025 se trató como período
parcial; no se anualizó. El cociente calculado representa un promedio agregado, no la
distribución de montos individuales ni la probabilidad de obtener un acuerdo.
La propuesta se construyó mediante síntesis analítica de los requisitos normativos y
contraste con riesgos procedimentales. Se verificó internamente la correspondencia
entre cada fase, el actor competente, el documento de soporte y la consecuencia de un
resultado negativo. Esta comprobación fue lógica y jurídica, no validación por expertos
ni prueba de campo. La investigación empleó documentos públicos y cifras agregadas,
sin tratamiento de expedientes personales; sus límites comprenden la ausencia de
observación institucional y de acceso a microdatos.
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Resultados
El primer resultado fue la identificación de una transigibilidad condicionada. El Código
Tributario (Congreso Nacional del Ecuador, 2005, con la reforma de 2021) reconoce
expresamente la transacción, pero no convierte a la Administración en titular de una
libertad equivalente a la de un acreedor privado. La autorización se refiere a supuestos
determinados y exige competencia, objeto permitido y procedimiento. De esta
estructura se deriva que la admisibilidad debe examinarse respecto de cada pretensión y
componente de la obligación, no solamente respecto del expediente considerado en
conjunto.
La indisponibilidad del crédito público admite una lectura compatible con esa
habilitación: impide el abandono arbitrario de recursos legalmente debidos, pero no
bloquea las formas de terminación que la propia ley establece. Una disminución de la
pretensión inicialmente formulada puede responder a la delimitación probatoria de la
deuda realmente sustentable. En cambio, reducir un capital cierto únicamente por
conveniencia negocial requiere una autorización que no puede inferirse de la voluntad
coincidente de las partes.
El artículo 56.2 distingue entre hechos de valoración incierta, aplicación concreta de
conceptos indeterminados y entendimiento general de estos conceptos. La primera
operación se refiere a determinar qué ocurrió o cómo se acredita; la segunda vincula
circunstancias particulares con un estándar legal abierto; la tercera alteraría el sentido
general del ordenamiento. La posibilidad de acordar las dos primeras, dentro de sus
condiciones, no permite negociar la tercera (Presidencia de la República del Ecuador,
2021a, art. 79).
La distinción exige desagregar las controversias mixtas. Un desacuerdo puede combinar
documentos contradictorios y una interpretación incompatible con la ley; la existencia
980
del primer componente no legitima el segundo. Se propone identificar por separado el
hecho, su fuente de acreditación, la norma aplicable y el efecto de la concesión. Si el
ajuste solo es explicable modificando una tarifa o inventando una exención, el problema
deja de ser probatorio y debe excluirse del acuerdo.
El antecedente sobre tipicidad de López Poveda y Gómez Suárez (2026d) diferencia
interpretación, calificación y analogía y delimita su relación con la reserva de ley. Su
utilidad para esta investigación consiste en evitar que la mediación se utilice para
incorporar supuestos gravados o beneficios mediante semejanza. El modelo propuesto
toma esa frontera como requisito de entrada y desarrolla después la justificación del
acuerdo; no reproduce el test de calificación contenido en aquella publicación.
La firmeza introduce una restricción adicional. Cuando el acto no impugnado
judicialmente ya es firme o ejecutoriado, la vía extraprocesal no reabre libremente la
formación de la base imponible. El análisis se concentra en facilidades, plazos y
medidas cautelares, junto con las condiciones especiales que permiten tratar intereses.
La controversia sobre determinación todavía abierta y la negociación del cumplimiento
de una deuda consolidada requieren, por consiguiente, expedientes de admisibilidad
diferentes.
La tabla 1 sintetiza esta clasificación. La categoría condicionada no significa aprobación
presumida; indica que existe una habilitación cuyo cumplimiento debe acreditarse. La
exclusión se refiere al objeto descrito, sin impedir utilizar las vías administrativas o
jurisdiccionales que correspondan para discutir una actuación ilegal. La columna de
control permite vincular cada decisión de admisibilidad con una evidencia concreta,
evitando que el resultado dependa de etiquetas generales como complejidad o
conveniencia fiscal.
981
Tabla 1
Matriz de transigibilidad de controversias tributarias
Objeto o situación
Calificación jurídica
Control determinante
Hechos controvertidos de
valoración incierta
Condicionada durante
determinación o controversia
judicial.
Individualizar incertidumbre y prueba;
CT, art. 56.2.
Concepto jurídico
indeterminado
Admisible su aplicación concreta;
excluido negociar su significado
general.
Distinguir hechos del caso y regla
abstracta.
Tarifa, creación de
exención o anulación de
norma general
Excluida del acuerdo individual.
Reserva de ley y prohibición del art.
56.2.
Intereses, recargos y
multas
Condicionada por objeto, fase y
habilitación aplicable.
Desagregar componentes; no presumir
descuento automático.
Acto firme sin
impugnación judicial
Ámbito restringido de
cumplimiento.
Facilidades, plazos y cautelas; intereses
bajo condiciones legales.
Revisión extraordinaria
pendiente
Ámbito restringido; no reapertura
automática de la base.
Decreto 304, art. 22, y garantías del
saldo.
Sentencia firme en
ejecución coactiva
Solo formas de cumplimiento y
facilidades permitidas.
No rediscutir hechos ni normas de la
base imponible.
Impuestos efectivamente
retenidos o percibidos no
entregados
Excluidos conforme al instructivo
aplicable al SRI.
Verificar naturaleza del crédito, no solo
su denominación.
Ausencia de declaración
o declaraciones sin pago
Exclusión según requisitos legales
y del instructivo.
Declaración, fecha pertinente y pago;
CT, art. 56.3.
Medidas cautelares
Condicionada por naturaleza y
autoridad competente.
Distinguir medidas reales de personales
y tramitar la decisión pertinente.
Nota. Elaboración propia a partir del Código Tributario (CT), arts. 56.2–56.13; Presidencia de la
República del Ecuador (2021a, 2021b); SRI (2022a, 2022b); CCE (2022a). La clasificación no sustituye
el examen individual del expediente.
La matriz muestra que la transigibilidad cambia con la naturaleza de la pretensión y la
fase del conflicto. El mismo tributo puede admitir discusión probatoria durante la
determinación y quedar limitado al cumplimiento después de consolidarse
judicialmente. La consecuencia operativa es la necesidad de clasificar componentes,
separar exclusiones y registrar qué permanece controvertido; una autorización genérica
para mediar no reemplaza ese análisis individualizado.
982
Los intereses requieren especial precisión. La remisión prevista bajo determinadas
condiciones no equivale a una condonación ordinaria de capital ni a un derecho
automático del solicitante. El pago inmediato de la totalidad del principal constituye un
supuesto relevante, pero debe relacionarse con las exigencias aplicables al caso y con el
informe correspondiente. En coactiva, el instructivo reformado incorpora además la
consideración de difícil recaudo (Servicio de Rentas Internas [SRI], 2022b).
La mención legal de recargos y multas tampoco habilita una política general de
descuentos negociados. Debe identificarse el componente discutido, su fundamento y el
alcance permitido por la fase procedimental. Asimismo, el tratamiento patrimonial de
una obligación no extingue por sí mismo responsabilidades de naturaleza penal. La
depuración del objeto exige distinguir capital, accesorios, sanciones administrativas y
cuestiones ajenas a la competencia tributaria antes de formular alternativas económicas.
La condición de declaración y pago exige una verificación documental separada del
examen de fondo. El artículo 56.3 contiene requisitos de legitimación material que no
pueden suplirse mediante una promesa genérica de regularización futura. La solicitud
debe identificar la declaración, el tributo, el período y los pagos pertinentes; cualquier
duda sobre su cumplimiento debe resolverse expresamente. La negociación posterior no
debe convertirse en una vía para eludir una exclusión de acceso establecida por la ley.
También resulta relevante distinguir errores de liquidación y auténticas concesiones.
Cuando una operación aritmética es incorrecta o una prueba concluyente elimina la
premisa del ajuste, la solución jurídica puede exigir corrección por las vías aplicables.
Presentar el reconocimiento de ese error como una ventaja discrecional confunde
legalidad con negociación. El modelo reserva el acuerdo para su objeto permitido y
exige explicar por qué existe incertidumbre subsistente que justifica concesiones
recíprocas.
983
Para contextualizar el uso del mecanismo, la figura 1 representa los acuerdos anuales de
una serie secundaria publicada. Se conserva el corte parcial de 2025 y se omiten tasas
construidas con denominadores incompatibles. Esta representación describe actividad
registrada en la fuente; no permite estimar por sí sola la demanda potencial, la
accesibilidad territorial ni la efectividad general de la mediación tributaria.
Figura 1
Acuerdos tributarios reportados por período
Nota. Elaboración propia con datos de Romero Jarrín y Garza de la Vega (2026, tabla 3, p. 267). 2025
comprende enero–marzo; no es un año completo.
La serie registra 55 acuerdos en 2022, 86 en 2023 y 20 en 2024; los nueve de 2025
corresponden únicamente a enero–marzo. El mayor número anual se concentra en 2023.
Estas diferencias no demuestran cambios causados por una reforma particular, pues
faltan cohortes comparables, duración individual de los trámites y clasificación
homogénea de las solicitudes (Romero Jarrín & Garza de la Vega, 2026).
El segundo resultado consiste en una arquitectura de garantías distribuida entre
admisión, negociación y formalización. La protección no se agota en permitir la
presencia de un abogado: requiere acceso al sustento de la pretensión, oportunidad de
contradicción, identificación del representante competente y conocimiento de las
984
consecuencias del acuerdo. La voluntad resulta jurídicamente significativa cuando las
partes comprenden qué aceptan, qué abandonan y qué cuestiones conservan abiertas.
La sentencia 110-21-IN/22 y acumulados descartó que la incorporación de la
transacción vulnerara por sí misma la suficiencia recaudatoria. Su razonamiento
relacionó controversia, incertidumbre y concesiones recíprocas dentro del marco
jurídico, junto con la buena fe administrativa. No declaró que todo acuerdo fuera
conveniente ni sustituyó la evaluación individual. La tabla 2 diferencia ese
pronunciamiento directamente tributario de otras decisiones utilizadas para construir
controles complementarios (Corte Constitucional del Ecuador [CCE], 2022c).
Tabla 2
Jurisprudencia y controles aplicables al modelo
Decisión
Regla relevante
Aplicación y límite
1158-17-EP/21
Motivación con fundamentación
suficiente; distingue inexistencia,
insuficiencia y apariencia.
Sustentar decisiones e informes; no
atribuir función jurisdiccional al
mediador.
8-19-CN/22
La medida personal exige
intervención judicial; límites a la
competencia del ejecutor.
No prometer efectos sobre medidas
ajenas a la competencia del firmante.
41-21-CN/22
Interpretación conforme del
cómputo de casación en causas
sujetas a un régimen anterior.
Orientación garantista; no es una regla
general de suspensión por mediación.
110-21-IN/22 y
acumulados
La transacción es compatible con
suficiencia recaudatoria bajo las
condiciones examinadas.
Justificar el caso concreto; no presumir
validez de cualquier reducción.
Nota. Síntesis propia de CCE (2021, 2022a, 2022b, 2022c). Se distingue la regla del precedente de su
utilización analítica en la propuesta.
La utilidad de la matriz jurisprudencial radica en delimitar inferencias. La motivación
suficiente orienta el informe y las decisiones públicas, pero no transforma al mediador
en juez; la protección del acceso al recurso aconseja cuidar los cómputos, sin inventar
una suspensión universal; la competencia sobre medidas personales obliga a reconocer
al órgano jurisdiccional. Así, cada antecedente aporta un control específico y conserva
su ámbito material y temporal.
985
La decisión administrativa de comparecer y formular una propuesta debe explicitar la
relación entre expediente y norma. Una fórmula como conveniencia institucional no
identifica qué riesgo jurídico se evita, qué evidencia se pondera ni cuál es la alternativa
de continuar el proceso. La fundamentación puede ser proporcional a la complejidad,
pero debe permitir reconstruir la decisión. La tipología de deficiencias motivacionales
de la sentencia 1158-17-EP/21 ofrece un criterio de contraste, sin convertirlo en un
formulario mecánico (CCE, 2021).
La igualdad exige examinar comparabilidad y diferencias relevantes. El artículo 56.4
impide tratar las concesiones de otro caso como precedente vinculante automático, pero
contempla circunstancias plenamente idénticas o equivalentes. Por ello, el registro
institucional propuesto debe explicar tanto la similitud como las razones de
apartamiento. Un acuerdo anterior no crea una exención general; tampoco autoriza
diferencias inexplicadas entre situaciones que comparten los elementos jurídicamente
determinantes.
La confidencialidad protege el diálogo, pero plantea un problema propio del derecho
público: debe coexistir con documentación suficiente de la actuación administrativa. Se
propone separar las comunicaciones negociales del expediente justificativo de la
decisión, con acceso restringido según el régimen correspondiente. El artículo 23 del
Decreto Ejecutivo 304 califica el informe técnico de costo-beneficio como confidencial
y reservado. La publicidad del desempeño puede apoyarse en información agregada y
anonimizada; no exige exponer propuestas reservadas, datos personales o información
tributaria de contribuyentes individualizados.
La negociación de medidas cautelares requiere identificar su emisor y naturaleza. En la
sentencia 8-19-CN/22 se establecieron límites a la adopción administrativa de medidas
personales. De ello se infiere que un acta no puede atribuir al funcionario potestades
986
jurisdiccionales inexistentes ni producir por sí sola el levantamiento de una medida
dictada por un juez. Debe precisarse la actuación necesaria ante la autoridad
competente, sin ofrecer al contribuyente un efecto que la Administración no puede
ejecutar (CCE, 2022a).
El tercer resultado se refiere a la articulación temporal. En la transacción extraprocesal,
el artículo 56.9 diferencia la primera solicitud y las posteriores respecto de la caducidad;
regula, además, la suspensión vinculada con la impugnación del acto. En el reclamo
administrativo existe una previsión específica de suspensión. Estas reglas exigen
registrar el hito inicial, el saldo temporal y el evento de reanudación, sin confundir
caducidad, prescripción, plazo de impugnación y ejecución coactiva.
El Decreto Ejecutivo 304 relaciona determinados efectos suspensivos con la
notificación de la solicitud a la entidad acreedora y contempla también la prescripción
de la acción de cobro. La diferencia de formulación respecto del Código exige
identificar la disposición aplicable, el hito acreditado y la jerarquía normativa; no
corresponde extender por reglamento el efecto de solicitudes sucesivas cuando la ley lo
limita. El registro propuesto conserva ambas fechas, presentación y notificación, para
hacer verificable el cómputo (Presidencia de la República del Ecuador, 2021b, arts.
25–26).
La solicitud no debe anunciarse como una paralización absoluta de actuaciones. El
régimen de obligaciones en coactiva contiene límites propios y la información
institucional del SRI advierte que el cobro no se suspende por ese solo hecho (SRI, s.
f.). Se propone entregar a las partes una constancia de situación procesal que identifique
los efectos aplicables. Su finalidad sería informativa y de trazabilidad; no podría
modificar plazos legales ni decisiones jurisdiccionales mediante acuerdo privado.
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La figura 2 presenta los montos asociados a acuerdos en la misma serie secundaria. Su
función es distinguir frecuencia y volumen económico: un año con más acuerdos no
necesariamente concentra mayor recaudación. La magnitud monetaria se expresa en
millones de dólares para facilitar la lectura y se mantiene el período parcial de 2025; la
comparación no constituye una evaluación de ingresos adicionales frente a un escenario
sin mediación.
Figura 2
Recaudación asociada a acuerdos por período
Nota. Elaboración propia con datos de Romero Jarrín y Garza de la Vega (2026, tabla 3, p. 267). Montos
en millones de USD; 2025 comprende enero–marzo.
La recaudación asociada alcanzó USD 49,63 millones en 2022, USD 22,58 millones en
2023 y USD 29,01 millones en 2024; enero–marzo de 2025 registra USD 7,36 millones.
La diferencia respecto de la frecuencia de acuerdos muestra por qué ambos indicadores
deben interpretarse separadamente. Los montos proceden de la tabla 3 de Romero Jarrín
y Garza de la Vega (2026), no de una medición original.
En sede judicial, los artículos 56.12 a 56.14 ordenan la transacción dentro de las
acciones de competencia contencioso-tributaria y, en conexión con el Código Orgánico
General de Procesos (Asamblea Nacional del Ecuador, 2015), sitúan su oportunidad en
988
la audiencia preliminar o única, según corresponda. El modelo no propone sustituir esas
reglas con una mediación paralela que ignore al tribunal. La conexión exige identificar
el proceso, delimitar el objeto y comunicar el resultado mediante la vía procedente, de
modo que la terminación afecte solo las cuestiones efectivamente acordadas.
Cuando el acuerdo es parcial, la continuidad del litigio debe ser inteligible. No basta
expresar que se resuelve una parte: deben identificarse períodos, rubros, ajustes y
argumentos que quedan fuera. La liquidación necesita evitar imputaciones duplicadas y
la orden procesal debe mantener el debate sobre el remanente. Esta delimitación protege
al contribuyente frente a una renuncia expansiva y a la Administración frente a una
interpretación que extinga obligaciones no comprendidas en el consentimiento.
La ejecución de una sentencia firme sitúa el problema en un plano diferente. La ley
permite tratar formas de cumplimiento conforme al régimen extraprocesal, pero impide
volver a discutir los hechos o normas que formaron la base imponible. Se propone una
ficha específica de cosa juzgada que identifique el contenido decidido y su alcance. La
mediación no puede utilizarse como recurso adicional ni como mecanismo para
reformar una sentencia fuera de las vías autorizadas.
La comparación funcional ofrece dos aportes delimitados. México estructura los
acuerdos conclusivos alrededor de diferencias surgidas durante la fiscalización y
atribuye a PRODECON un papel institucional de acompañamiento; Brasil regula por
ley modalidades de transacción y distribuye atribuciones según la naturaleza y
ubicación del crédito. Estos rasgos sirven para pensar selección de casos y
responsabilidad decisoria, sin trasladar descuentos, plazos o competencias ajenos al
sistema ecuatoriano (Procuraduría de la Defensa del Contribuyente [PRODECON],
2021; Presidência da República do Brasil, 2020).
989
La tabla 3 compara funciones y límites transferibles. No se presenta una clasificación de
países por eficacia ni se supone identidad entre procedimientos. El criterio comparativo
es la tarea que cada institución realiza frente a una controversia fiscal: reconocer el
objeto, organizar el diálogo, justificar el acuerdo y asegurar cumplimiento. La
transferencia propuesta concierne a la organización del trabajo, mientras los derechos,
potestades y beneficios deben conservar su propia fuente legal.
Tabla 3
Comparación funcional de tres regímenes de solución consensuada
Régimen
Función identificada
Aporte y límite de transferencia
Ecuador: transacción
tributaria
Delimitación legal de materias y
articulación administrativa y
contenciosa.
Base del modelo; diferenciar deuda
discutida y cumplimiento de deuda
firme.
México: acuerdos
conclusivos
Tratamiento de desacuerdos en
fiscalización con intervención de
PRODECON.
Organización temprana del objeto y
apoyo especializado; no trasladar
beneficios automáticamente.
Brasil: Lei 13.988/2020
Modalidades de transacción y
atribuciones definidas legalmente.
Especificar habilitaciones y
responsabilidad; ampliar beneficios
requiere fuente competente.
Nota. Elaboración propia con base en Presidencia de la República del Ecuador (2021a), PRODECON
(2021) y Presidência da República do Brasil (2020). Comparación de funciones, no de tasas de eficacia.
El contraste permite identificar una lección institucional: el diálogo necesita una función
neutral claramente separada de la decisión sobre el crédito. En Ecuador esa separación
debe preservar al mediador como facilitador y a la autoridad tributaria como
responsable de sus concesiones. La especialización técnica puede mejorar la
comprensión del conflicto, pero no debe crear un órgano informal con poder para
imponer soluciones o alterar competencias establecidas legalmente.
El modelo propuesto se denomina Modelo de Solución Consensuada de Controversias
Tributarias y se compone de seis fases. Su unidad operativa es la pretensión
desagregada, definida por tributo, período, sujeto, componente económico, hecho
discutido y estado procesal. Esta elección permite que un expediente contenga materias
990
admitidas y excluidas sin forzar una decisión de todo o nada. La propuesta organiza el
ejercicio de facultades existentes y distingue los cambios que requerirían regulación
adicional.
La primera fase comprende solicitud, identificación y diagnóstico de procedencia. Se
registra el acto o actuación, la existencia de declaración y pago, la representación y la
situación administrativa o judicial. También se comprueba si existe coactiva o sentencia
firme. El resultado es una ficha de entrada que identifica el cauce apropiado y las
exclusiones; no incorpora todavía una oferta económica ni exige admitir como correcta
la pretensión de la contraparte.
La segunda fase aplica la matriz de transigibilidad y delimita el objeto. Cada cuestión se
clasifica como admisible, excluida o necesitada de aclaración documental, indicando la
norma y el motivo. La insuficiencia de un documento se distingue de la prohibición
material: la primera puede dar lugar a subsanación conforme al régimen aplicable; la
segunda exige excluir la pretensión. Se propone que el resultado sea comprensible para
el solicitante y que identifique la vía de defensa que permanece disponible.
La tercera fase organiza el expediente probatorio y el análisis técnico-jurídico. Se
distinguen hechos admitidos, hechos controvertidos, evidencia directa y valoración
incierta; se documenta la relación entre cada prueba y el ajuste fiscal. Las áreas técnicas
y jurídicas conservan responsabilidad sobre sus informes. Si se requiere pericia, su
objeto y alcance deben ser específicos; no corresponde encargar al experto la decisión
sobre transigibilidad ni convertir una conclusión técnica en autorización para negociar
la ley.
El análisis económico de esta fase compara alternativas jurídicamente posibles. Debe
considerar tiempo, costos de sostener el litigio, riesgo probatorio, posibilidad de cobro y
condiciones de cumplimiento. Se propone utilizar rangos razonados cuando no existan
991
estimaciones confiables, dejando visibles las hipótesis de trabajo. Una cifra
aparentemente precisa obtenida de una probabilidad no sustentada debilitaría el control.
La conveniencia económica solo se evalúa después de superar el examen de legalidad.
La cuarta fase corresponde al diálogo de mediación. El mediador facilita comunicación
y comprensión de propuestas; las partes y sus asesores explican el sustento y las
consecuencias de cada alternativa. Se propone verificar nuevamente la suficiencia de
representación cuando cambie el contenido del acuerdo. Las sesiones conjuntas o
separadas deben respetar confidencialidad, equilibrio y oportunidad de consulta,
evitando que una urgencia recaudatoria o una asimetría informativa sustituyan al
consentimiento libre.
La quinta fase realiza el control previo y formaliza el resultado. Deben coincidir la
propuesta económica, el informe técnico, el objeto admitido y la competencia del
firmante. Se comprueban las autorizaciones exigibles según entidad, cuantía y
procedimiento; la intervención de la Procuraduría no se presume idéntica para todos los
entes. El artículo 12 de su ley orgánica exige un examen específico, especialmente en
causas judiciales, considerando la excepción relativa al régimen seccional autónomo
(Congreso Nacional del Ecuador, 2004).
La sexta fase comprende cumplimiento, cierre y evaluación. Se registran pagos,
imputaciones, actuaciones cautelares y remanentes litigiosos; si existe incumplimiento,
se aplica el título y procedimiento legal correspondiente. El cierre no depende
únicamente de la firma, sino de verificar la ejecución de las prestaciones pactadas. La
evaluación posterior propuesta utiliza datos agregados y conserva la trazabilidad entre
solicitud, acuerdo y pago, de manera que un mismo caso no se contabilice como varios
éxitos independientes.
992
El diseño de indicadores debe distinguir tamaño económico y acceso. La figura 3
presenta un promedio descriptivo obtenido al dividir los montos de la serie por sus
acuerdos. Este indicador complementa los dos anteriores porque permite observar
diferencias de escala; no representa un monto negociable de referencia ni un porcentaje
de descuento. Carecería de fundamento emplearlo para valorar la procedencia de una
solicitud individual.
Figura 3
Promedio agregado de recaudación por acuerdo
Nota. Cálculo propio: recaudación asociada / número de acuerdos del período, según Romero Jarrín y
Garza de la Vega (2026, tabla 3, p. 267). No representa mediana, beneficio ni efecto causal.
El promedio agregado es mayor en 2024 que en los demás períodos representados. Esta
observación no permite identificar qué contribuyentes concentran los montos ni atribuir
el resultado a acuerdos más favorables. El cálculo solo relaciona las dos columnas de
una tabla publicada y no sustituye microdatos sobre capital discutido, condiciones
pactadas o pagos efectivamente imputados por expediente (Romero Jarrín & Garza de la
Vega, 2026).
Para convertir el modelo en una práctica verificable se propone un expediente mínimo
de seis documentos: ficha de entrada, delimitación de materias, informe probatorio,
993
evaluación de alternativas, control previo y registro de cumplimiento. La finalidad no es
multiplicar requisitos para el usuario, sino reutilizar la información disponible y asignar
responsabilidades. Los documentos podrían integrarse en un expediente único y
adaptarse a la complejidad, manteniendo los controles sustantivos incluso en
controversias de menor cuantía.
La tabla 4 articula las fases con sus actores, productos y consecuencias. Los controles
propuestos no constituyen nuevas causales legales de inadmisión; sirven para ordenar la
aplicación de las existentes. Cuando una mejora requiera modificar costos, imponer
deberes nuevos o alterar efectos procesales, deberá tramitarse por la fuente normativa
competente. Esta separación evita presentar como derecho vigente una innovación que
solo tiene carácter propositivo.
Tabla 4
Fases, responsabilidades y controles del modelo propuesto
Fase y responsables
Producto verificable
Control y salida
1. Solicitud: contribuyente y
autoridad receptora
Ficha de obligación,
representación y estado procesal.
Identificar cauce; aclarar
información conforme al régimen
aplicable.
2. Admisibilidad: áreas
jurídicas y autoridad
competente
Matriz por pretensión con norma
y fundamento.
Excluir materias prohibidas;
conservar vías de defensa.
3. Evaluación: equipos
técnicos y jurídicos
Prueba ordenada e informe de
alternativas.
Legalidad previa a conveniencia;
proteger reserva del informe.
4. Diálogo: partes, asesores
y mediador
Propuestas delimitadas y
consentimiento informado.
Neutralidad y buena fe; admitir
salida sin acuerdo.
5. Formalización: autoridad,
sujeto pasivo y mediador;
juez o PGE cuando
corresponda
Acta, liquidación, autorizaciones
y objeto remanente.
Competencia y concordancia; no
exceder materia admitida.
6. Seguimiento: unidades de
cobro y órgano procesal
pertinente
Registro de pagos, imputaciones
y cierre.
Ejecutar según ley; continuar
cuestiones no acordadas.
Nota. Propuesta de elaboración propia. PGE: Procuraduría General del Estado. Las fichas organizan
controles y no añaden por sí mismas requisitos legales de acceso.
994
El cuadro permite localizar la responsabilidad sin concentrarla en el mediador. La
autoridad decide dentro de sus atribuciones; los equipos técnicos sustentan; la parte
contribuyente consiente; el mediador facilita; el tribunal interviene cuando la situación
procesal lo exige. Un control ausente no debe sustituirse por una firma adicional carente
de análisis. La calidad del expediente depende de que cada intervención responda a una
función identificable y pueda verificarse después.
El acta debe individualizar obligación y alcance, exponer las prestaciones y determinar
plazos de cumplimiento sin ambigüedad. Se propone acompañarla de una liquidación
trazable y una delimitación del remanente, evitando fórmulas extensivas de renuncia.
Las disposiciones sobre efectos frente a terceros y ausencia de novación deben
respetarse expresamente; no corresponde equiparar la transacción a la creación de una
obligación fiscal nueva desligada de su fuente legal.
La estabilidad del acuerdo constituye una condición de utilidad, pero no una inmunidad
absoluta. El artículo 56.5 contempla la posibilidad de anulación cuando se transige
sobre cuestiones ajenas a las autorizadas. El modelo sitúa el control principal antes de la
firma y conserva las vías de control legalmente pertinentes; no propone una apelación
ordinaria del contenido negociado ni atribuye al propio mediador competencia para
declarar la invalidez del acta.
La figura 4 muestra las rutas de decisión. Las salidas de exclusión y falta de acuerdo son
resultados jurídicamente posibles y no se califican automáticamente como fracasos. La
bifurcación final diferencia cierre total y continuación parcial del conflicto; las flechas
describen el modelo propuesto, no un procedimiento adicional establecido por una
norma. La articulación preserva los cauces administrativos y jurisdiccionales aplicables
a cada expediente.
995
Figura 4
Modelo propuesto de solución consensuada de controversias tributarias
Nota. Elaboración propia a partir de los resultados jurídicos. Las seis fases son una propuesta
organizativa; las salidas conservan las reglas procesales aplicables.
El esquema incorpora dos decisiones que suelen confundirse: la admisibilidad de la
materia y la aceptación voluntaria de una solución. Superar la primera no obliga a
alcanzar acuerdo; fracasar en la segunda no convierte la solicitud en abusiva. La
propuesta conserva esa separación para proteger la buena fe y evitar incentivos
institucionales que premien exclusivamente el número de actas firmadas, con
independencia de su validez, proporcionalidad o cumplimiento.
El modelo admite una aplicación diferenciada entre administración central, aduanera y
seccional, pero no presume identidad de sus reglamentos ni de sus delegaciones. El
Código proporciona el marco y cada entidad debe verificar competencia y normativa
complementaria. El instructivo del SRI orienta su propia actuación; su uso comparativo
996
por otro ente no lo convierte automáticamente en norma vinculante para este. Esta
precisión limita la propuesta nacional a su base común y reconoce las particularidades
institucionales.
Discusión
Los resultados permiten sostener que el dilema entre indisponibilidad y acuerdo no se
resuelve declarando que todo crédito es negociable ni que toda transacción es ilegítima.
La habilitación legal establece un espacio de decisión delimitado. Su funcionamiento
exige justificar qué parte de la pretensión se encuentra jurídicamente abierta y por qué
una concesión resulta admisible. El aporte del modelo consiste en hacer visible esa
justificación antes de evaluar conveniencia económica y antes de solicitar
consentimiento definitivo.
La reserva de ley opera como límite y como garantía de trato común. Si una oficina
pudiera negociar la interpretación abstracta del tributo, contribuyentes equivalentes
quedarían sometidos a reglas distintas según su capacidad de negociación. Por ello, la
identificación del hecho incierto debe ser sustantiva y no una fórmula de cobertura. El
expediente necesita mostrar evidencia contrapuesta, valoración razonable y conexión
con el resultado, de modo que la incertidumbre no se fabrique para justificar un
beneficio particular.
Al mismo tiempo, la indisponibilidad no obliga a sostener una liquidación cuya premisa
factual ha perdido sustento. La Administración protege el interés público cuando actúa
conforme a derecho, no solo cuando obtiene la mayor cifra inicialmente pretendida. La
propuesta distingue corrección jurídica y concesión negocial para impedir que el
contribuyente deba ofrecer una contrapartida por el reconocimiento de un error
evidente. Esta distinción es especialmente importante cuando la información relevante
ya se encuentra en poder de la autoridad.
997
La sentencia 110-21-IN/22 aporta respaldo a la compatibilidad general entre transacción
y suficiencia recaudatoria, pero su alcance no debe extenderse a una certificación
anticipada de cada acta. Una política basada exclusivamente en montos recaudados
confundiría conveniencia agregada y validez individual. El juicio sobre un acuerdo
exige revisar objeto, representación, evidencia y procedimiento; un ingreso elevado no
subsana incompetencia ni convierte en transigible una materia legalmente excluida.
La conexión con las investigaciones anteriores de López Poveda y Gómez Suárez se
expresa en una continuidad problemática, no en repetición de resultados. El
procedimiento administrativo aporta el eje de motivación; la impugnación, la
conservación de vías de defensa; la tipicidad, el límite interpretativo. El nuevo objeto es
la coordinación de esas garantías alrededor de una decisión consensuada. Su
originalidad propuesta radica en la secuencia acumulativa de controles y en la
delimitación del remanente, no en atribuir novedad al reconocimiento legal de la
mediación.
El libro sobre mediación ofrece una base para comprender el consentimiento y la
función neutral, pero el conflicto tributario introduce asimetrías particulares: poder de
cobro, acceso desigual a información y restricciones de disponibilidad. La aplicación
del modelo requiere que la libertad de aceptar no se reduzca a una declaración
estandarizada. Se propone documentar la explicación de consecuencias, permitir
asesoramiento efectivo y separar los poderes de ejecución de la conducción del diálogo,
sin suponer una igualdad material inexistente.
La participación de un experto puede mejorar la identificación de hechos, aunque
también puede desplazar indebidamente el debate hacia una autoridad técnica
incuestionable. En el modelo, la pericia se somete a preguntas concretas y a
contradicción, mientras el juicio de transigibilidad continúa siendo jurídico. No
998
corresponde utilizar la complejidad contable para ocultar la regla aplicable ni tratar toda
divergencia entre informes como una incertidumbre que deba resolverse mediante un
punto medio económico.
La obra sobre tributación digital resulta pertinente precisamente en esta dimensión
documental. Las operaciones desmaterializadas pueden requerir reconstruir
localización, trazabilidad o valoración; el presente artículo no propone nuevos hechos
generadores digitales. Una controversia sobre información incompleta debe resolverse
dentro de las reglas aplicables al período correspondiente. El diálogo técnico puede
contribuir a ordenar evidencia, pero la dificultad de fiscalización no autoriza analogías
creadoras de tributos ni alteraciones consensuales de la residencia fiscal legalmente
definida.
La tensión entre confidencialidad y control merece un tratamiento institucional
explícito. Proteger toda la documentación bajo una reserva indiscriminada impediría
examinar el uso de recursos públicos; publicar íntegramente las negociaciones
deterioraría la confianza y podría exponer información protegida. La separación
propuesta entre comunicaciones de diálogo, sustento decisorio y datos agregados ofrece
una solución organizativa. Su implementación exige protocolos compatibles con las
normas aplicables y acceso de los órganos competentes, sin crear una excepción general
al deber de reserva tributaria.
La experiencia mexicana destaca el valor de una instancia especializada que facilite el
tratamiento de discrepancias durante la fiscalización. La enseñanza transferible es
organizar tempranamente el objeto y la comunicación. No se propone importar su
configuración institucional ni sus beneficios fiscales: Ecuador cuenta con una
arquitectura distinta y la creación de una entidad o de nuevas facultades requeriría
999
decisión normativa. La comparación se utiliza para identificar funciones posibles, no
para sostener equivalencia jurídica entre acuerdos conclusivos y actas ecuatorianas.
La legislación brasileña muestra que las modalidades de transacción y sus límites
pueden definirse expresamente mediante ley. Esa opción refuerza una conclusión
metodológica: si se pretendiera ampliar los beneficios o materias del régimen
ecuatoriano, el camino debería ser una reforma de la fuente competente, acompañada de
justificación y controles. La interpretación administrativa no puede realizar por sí sola el
trabajo de la legislación. El modelo mantiene abierta la posibilidad de mejora
normativa, pero evita anticipar sus efectos como facultades ya disponibles.
La evidencia monetaria utilizada obliga a distinguir descripción y evaluación. Los
gráficos permiten observar cantidades y escala, pero no identifican ingresos adicionales
atribuibles al mecanismo. Para medir eficacia recaudatoria sería necesario conocer qué
habría ocurrido mediante determinación, litigio y cobro ordinario; para medir acceso se
necesitarían costos, tiempos, tamaño de contribuyente y razones de rechazo. La
investigación no dispone de esas condiciones y, por ello, no convierte la representación
gráfica en demostración de superioridad causal.
Las inconsistencias de clasificación observadas en la fuente secundaria tienen una
consecuencia propositiva: el registro institucional debe asignar identificadores únicos y
distinguir solicitudes, sesiones, acuerdos, obligaciones y pagos. Un acuerdo puede
abarcar varios períodos, y una solicitud puede terminar sin resolver todo el expediente.
Sin reglas de conteo comunes, una comparación temporal puede reflejar cambios de
registro en lugar de cambios de desempeño. La calidad de los datos es, por tanto, parte
del control jurídico y de la rendición de cuentas.
El promedio de recaudación por acuerdo tampoco es un estándar de éxito. Puede
aumentar por uno o pocos expedientes de gran cuantía y coexistir con barreras para
1000
pequeños contribuyentes. La política propuesta debe conservar indicadores separados de
legalidad, accesibilidad, tiempo y cumplimiento. La selección de casos no debería
depender solo del ingreso esperado; también importa que el mecanismo resuelva
controversias con costos de defensa desproporcionados, siempre dentro de las
posibilidades legales y presupuestarias existentes.
La buena fe administrativa impide equiparar discrecionalidad de acuerdo con
arbitrariedad de respuesta. El deber de negociar no garantiza un resultado ni obliga a
aceptar una oferta; exige examinarla con razones relacionadas con el caso.
Simétricamente, la parte contribuyente debe presentar información íntegra y mantener
coherencia entre los hechos alegados y las concesiones propuestas. El modelo trata la
falta de acuerdo como una salida legítima y recomienda registrar sus motivos sin revelar
comunicaciones protegidas ni prejuzgar el litigio posterior.
La seguridad del funcionario constituye otro componente del diseño. El régimen
contempla una protección frente a responsabilidad civil o administrativa por la
suscripción y los informes, salvo dolo o negligencia grave, dentro de sus condiciones.
Esa previsión no dispensa del deber de fundamentar; explica por qué un expediente
completo puede favorecer decisiones responsables. La trazabilidad propuesta permite
distinguir un resultado posterior desfavorable de una actuación inicialmente arbitraria,
sin prometer inmunidad ni sustituir el control de los órganos competentes.
La relación con el juez debe evitar dos extremos: homologación puramente automática y
revisión ilimitada de toda concesión. En sede contenciosa, el órgano jurisdiccional
conserva sus atribuciones para dar curso al resultado conforme a las reglas aplicables. El
modelo le proporciona una delimitación precisa del objeto y del remanente; no le
solicita dirigir la negociación privada ni reconstruir el acuerdo desde cero. En la vía
extraprocesal, no introduce una homologación judicial universal que la ley no exige.
1001
Los efectos frente a terceros requieren especial cuidado por la formulación del artículo
56.4. La falta de participación impide extender sin más las prestaciones consensuales a
otra persona, y la norma regula además consecuencias sobre la obligación y la
solidaridad de quienes comparecen. La propuesta exige identificar sujetos y
responsabilidades sin reemplazar esa regla por una cláusula genérica de vinculación de
todos los relacionados. Una delimitación incorrecta puede generar cobros duplicados,
liberaciones indebidas o conflictos de repetición.
La ejecución constituye la prueba práctica pendiente del modelo. Un acta detallada
reduce ambigüedades, pero su cumplimiento depende de condiciones institucionales y
económicas que no pueden asegurarse mediante redacción. La propuesta incluye
seguimiento de pagos, comunicación de actuaciones y tratamiento del remanente porque
la sola firma no completa el ciclo. Las medidas de acompañamiento deberán mantenerse
dentro de las competencias legales y evitar una renegociación permanente que vacíe de
estabilidad al acuerdo original.
La principal limitación es que la investigación valida coherencia jurídica, no desempeño
institucional. La selección documental fue razonada y no constituye una revisión
sistemática exhaustiva; la comparación internacional es funcional y limitada a dos
experiencias; las cifras provienen de una publicación secundaria. Estas condiciones
permiten formular una propuesta fundamentada, pero no estimar una tasa esperada de
éxito. La evaluación futura debería observar expedientes anonimizados, revisar
consistencia de decisiones y contrastar resultados con las vías ordinarias sin manipular
categorías de registro.
La implementación puede comenzar por componentes organizativos compatibles con el
marco existente: fichas integradas, delimitación del objeto, control de representación y
seguimiento. Las modificaciones de costos, beneficios, plazos o competencias deben
1002
separarse y tramitarse por la fuente normativa correspondiente. Esta estrategia evita que
una propuesta de mejora operativa se convierta en un procedimiento paralelo. También
permite evaluar de manera gradual qué controles aportan valor y cuáles generan cargas
documentales innecesarias.
Conclusiones
La transigibilidad de la obligación tributaria en Ecuador es jurídicamente condicionada
y debe analizarse por materia, componente y estado procesal. La habilitación para
acordar no elimina la reserva de ley ni concede disponibilidad general sobre el crédito
público. La solución consensuada es admisible cuando actúa dentro de las competencias
y supuestos establecidos, preserva las restricciones aplicables y permite reconstruir la
relación entre evidencia, concesión y resultado.
La separación entre hechos inciertos, aplicación concreta de conceptos indeterminados e
interpretación general constituye el principal criterio de delimitación. La firmeza
administrativa y la cosa juzgada reducen adicionalmente el espacio de discusión,
especialmente respecto de la base imponible ya consolidada. En consecuencia, la
admisión debe recaer sobre pretensiones desagregadas y excluir aquellas que pretendan
modificar normas generales, negociar potestades inexistentes o reabrir decisiones fuera
de las vías autorizadas.
La matriz de transigibilidad y el modelo de seis fases permiten organizar el
procedimiento desde la solicitud hasta el cumplimiento. Su aporte consiste en vincular
cada decisión con un actor, una evidencia y un efecto, incorporando controles de
competencia, prueba, consentimiento y motivación. El diseño conserva la posibilidad de
acuerdo parcial y exige identificar expresamente el remanente, evitando que una
fórmula de cierre extinga controversias no comprendidas en la voluntad de las partes.
1003
La articulación con la justicia contencioso-tributaria exige respetar oportunidades
procesales, efectos suspensivos específicos y atribuciones del órgano jurisdiccional. La
mediación no produce una suspensión universal del cobro ni reemplaza al juez en
medidas reservadas a su competencia. La tutela efectiva se preserva mediante
información clara sobre plazos, exclusiones y vías de defensa, junto con una
formalización que haga inteligibles las consecuencias de aceptar o no aceptar el
acuerdo.
Las cifras secundarias muestran diferencias entre frecuencia de acuerdos y magnitud
económica, pero no demuestran eficacia causal ni validan empíricamente el modelo. La
evaluación institucional deberá distinguir acceso, legalidad, duración y cumplimiento,
con registros consistentes y protección de información reservada. La propuesta ofrece
una estructura jurídica para esa evaluación y mantiene separadas las mejoras
organizativas de las reformas que requieran habilitación normativa adicional.
1004
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